미국 대사관에 대사가 없어 외교 공백 생긴다 : 미국 대통령의 권한과 의회(상하원)의 대통령 권력 견제

미국 대통령 인장. 미국 헌법에서 규정하고 있는 대통령제에는 의원내각제를 발전시켜 온 식민지 시대의 모국 영국으로부터의 탈피를 추구했던 미국 건국자들의 정치적 고안이 담겨있다.

 

 

미국 대통령 강력하지만 의회 견제력도 세다

 

 

 

주한 대사 포함 68개 미국 대사직 공석

 

 

조 바이든(Joe Biden) 대통령이 집권한 지 1년이 지났지만, 여전히 주요국 대사를 임명하지 못하여 미국 외교의 공백이 이어지고 있다. 2022년 1월 15일 현재 190개 대사직 가운데 68개의 대사직이 공석이다. 그나마, 2021년 12월에 대사직 30개 이상이 한꺼번에 채워질 수 있었던 것이 다행이었다.

 

 

유럽에서는 영국, 독일, 이탈리아 등 주요 동맹국 대사직과 중동에서는 사우디아라비아, 아랍에미리트, 카타르 대사직이 공석이다. 중국과 아시아에서 영향력 다툼을 펼치는 와중에 인도, 필리핀, 태국, 그리고 대한민국 대사직도 비어있다. 특히, 우크라이나에서는 2019년 이후 대사직이 계속 공석으로 남아있는 상태다.

 

 

주한 미국 대사관. 미국 대통령은 대사를 임명할 권한을 갖지만, 상원으로부터 임명 동의를 받아야 한다.

 

 

 

美 국무부 본부도 주요 직위 공석

 

 

 

미국의 외교 고위 담당자 공백 현상은 본부라고 예외는 아니다. 국무부에는 근동 담당 차관보(assistant secretaries for the Near East)들이 임명되지 못했으며, 국제안보 및 비확산, 군비 통제 담당 차관보도 공석인 것으로 알려졌다. 2020년 도널드 트럼프 전 대통령이 스티브 리닉(Steve Linick) 국무부 감찰관을 경질한 이후 해당 직위도 임자를 찾지 못하고 있다.

 

 

앤서니 블링컨(Antony Blinken) 미국 국무부 장관은 “미국은 현재 러시아·중국, 그리고 비국가 행위자들을 포함하여 거의 모든 곳으로부터의 도전에 직면해 있는데, 정작 현장에서 국가 안보와 외교 정책을 담당한 팀을 온전하게 가동할 수 없어 큰 문제가 아닐 수 없다”라고 토로했다.

 

 

미국 국무부는 전 세계 미국 대사관을 지휘 통제하고, 대외협상과 조약체결에 있어서 주도적 역할을 담당하는 국가기관이다.

 

 

 

행정부 권력 견제 막강한 장치 확보한 의회

 

 

 

미국은 대통령이 국가 원수이자 행정부 수장으로서 국정을 주도해나가는 강력한 대통령제 국가이지만, 의회가 대통령 정책에 제동을 걸고 행정부와 사법부를 견제하는 엄격한 권력 분립을 추구하는 국가다.

 

 

미국 대통령은 공직 임면권(任免權), 거부권(veto power), 조약체결권, 육해공군의 최고 사령관(Commander in Chief)으로서의 군통수권(軍統帥權), 사면권 등 매우 큰 권한을 행사할 수 있다. 특히, 장관, 대사, 대법원 판사, 군 장성급 인사 등 7만 5,000명이 넘는 정부 고위 관리의 임명하는 고유 권한을 갖는다.

 

 

하지만, 이러한 미국 대통령의 권한은 의회의 견제로부터 자유로울 수 없다. 1973년 베트남 전쟁 이후 의회는 전쟁권한법(War Power Act)을 닉슨 대통령의 거부권 행사에도 불구하고 법안 재의결권을 발휘해 통과시켰고, 이에 따라 전쟁선포권이 의회로 넘어간 사실은 매우 상징하는 바가 크다.

 

 

미국 상원은 대통령이 외국과 체결한 조약에 거부권을 행사하여 행정부의 외교적 기능에 제동을 걸 수 있다.

 

 

 

美 대통령, 조약의 의회 동의 절차 피하기 위해
행정협정 이용하기도

 

 

 

그리고, 상원(Senate)은 대통령이 외국과 체결한 조약에 거부권을 행사할 수 있다. 물론, 입법 기관으로서 상원은 행정부가 외국과 체결한 조약을 가급적이면 승인하여 대통령의 정치·외교적 기능을 보호하는 편이다. 역사적으로 상원은 대통령이 제출한 조약안의 약 70%를 비준한 것으로 알려졌다. 그렇지만, 미국 대통령은 부담스러운 경우 조약보다는 행정협정(executive agreement)을 이용해 상원의 동의 절차를 우회하기도 한다.

 

 

예산 법률주의를 채택한 미국에서 예산안은 반드시 법률의 형식으로 의회 승인을 받아야만 집행될 수 있다. 특히, 의회가 베트남 전쟁과 워터게이트 사건을 겪으며 행정부에 대한 감시를 강화하면서, 재량적 지출(discretionary spending) 예산은 매년 승인 절차를 밟아야 한다. 이는 미국 의회가 보유한 가장 강력한 행정부 견제 권한이라고 할 수 있다. 대통령이 예산을 확보하지 못하면, 전쟁도 통치 행위도 할 수 없다.

 

 

예산이 의회를 통과하지 못하면 미국 정부가 마비되기도 한다.

 

 

 

외교정책팀 완성에 1년 걸리는 것도 예삿일

 

 

상원은 대통령이 지명한 주요 고위 공직자의 임명 동의권을 갖는다. 미국에서 신임 대통령이 주요국 대사직을 포함한 외교정책팀을 완전히 구성하여 가동하는데 취임 이후 1년이 걸리는 것은 예삿일이라고 한다. 조지 부시(George W. Bush) 전 대통령이 취임했을 때도 취임 이후 6개월이 지났을 때 외교관련 고위임명직의 절반가량을 인선해 의회 승인을 받았다. 이 때문에 9.11테러 첩보가 사전에 있었으나 정부가 적절하게 대응하지 못했다는 비판도 나왔다.

 

 

미국 비영리기구인 공공서비스를 위한 동반자(PPS, Partnership for Public Service)에 따르면, 바이든 행정부는 가장 중요한 고위 공직 800개 가운데 460개만 상원의 임명 동의를 통과했을 뿐이다. 조시 하울리(Josh Hawley, 미주리주), 마르코 루비오(Marco Rubio, 플로리다주), 테드 크루즈(Ted Cruz, 텍사스주) 공화당 의원 3인방이 바이든 행정부가 제출한 고위 공직 임명안 수십 개씩에 제동을 걸고 있는 것으로 전해지고 있다.

 

 

미국이 영국·호주와 동맹 조약(AUKUS)을 체결하는 과정에서 프랑스를 소외시킨 것도 외교팀이 불안정하게 꾸려진 상태에서 나온 실책이라는 지적을 받고 있다. 

 

 

일각에서는 해외의 미국 대사관에서 전권을 가진 대사직이 공석인 가운데 대리대사(chargé d’affaires)가 임무를 수행하고 있으나, 영향력 면에서는 밀릴 수밖에 없다고 지적한다. 게다가, 지난해 영국·호주와 오커스(AUKUS) 동맹 체결을 협상하면서 호주에 핵추진 잠수함을 제공하기로 하는 과정에서 프랑스를 소외시킨 것도 미국 외교 역량이 제대로 가동되지 않은 상태에서 나온 외교적 참사라는 분석이 나온다.

 

 

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참고문헌:

 

The Economist, Can Joe Biden’s relentless diplomacy work without diplomats?, 2022.01.15.

The Economist, More diverse appointments are set to reshape America’s judiciary, 2022.01.15.

The Economist, Joe Biden was set up to fail, 2022.01.15.

Foreign Policy, The United States Needs to Get Serious, 2021.10.25.