미국 의회, 위구르 강제 노동 방지법 통과 : 미국 의회가 법률을 만드는 과정(의회 입법 절차)

미국 의회 로고

 

 

국제법보다 더 국제적인 미국 의회 제정법

 

 

미국 의회가 2022년 중국 베이징 동계 올림픽을 앞두고, 신장 위구르에서 강제 노동에 의해 생산되는 면과 관련 제품의 수입을 금지하는 ‘위구르 강제 노동 방지법(UFLPA)’를 통과시켰다. 2021년 12월 23일 조 바이든(Joe Biden) 미국 대통령이 서명함에 따라, 이 법안은 2022년 6월부터 효력을 발휘하게 된다.

 

 

이 법안에 따르면, 기업이 신장 지역에서 생산된 원재료나 부품을 이용해 제조한 상품을 미국 시장에 수출하려면, 해당 재료나 부품이 강제 노동을 통해 생산된 것이 아니라는 사실을 반드시 입증해야 한다. 미국 관세국경보호청은 신장 지역의 모든 상품이 강제 노동에 의해 생산됐다고 전제하므로, 강제 노동이 동원되지 않았다는 사실을 입증할 책임은 기업이 지게 된다.

 

 

위구르 강제 노동 방지 법안에 서명하는 조 바이든 미국 대통령

 

 

한편, 12월 7일 미국 정부는 중국의 인권 탄압 문제를 거론하며, 2022년 2월 4일에 개막하는 베이징 동계올림픽에 정부 사절단을 파견하지 않겠다고 선언한 바 있다.

 

 

 

세계 최대 경제 규모
국내법 이상의 영향력 갖는 미국 의회 제정 법률

 

미국의 법률은 국제관계에서 적용되지 않는 일국의 국내법에 불과하다. 하지만, 국내총생산(GDP) 20조 9,400억 달러(2020년 기준)로 세계 최대의 경제 대국이자 국제 금융 질서를 유지·감독하는 초강대국 미국의 영향력을 고려하면, 미국 법률의 영향력은 국경을 초월하여 발생하는 경우가 많다. 그래서, 전 세계 많은 국가와 기업들이 로비스트들을 고용하여 미국의 입법기관인 의회(Congress)를 상대로 활발한 로비 활동을 벌이는 것이다.

 

 

미국 의회 제정 법률은 국제사회에서 미국의 위상 덕분에 국경을 초월한 국제적인 파급력을 갖는다

 

 

특히, 인권 문제에 있어 분권화된 국제사회에서 국제법의 규범 통제력이 약하여 구속력이 발휘되기 힘들고, 설령 구속력이 있는 인권법이 존재한다 하더라도 집행력의 한계에 직면한다. 그래서, 인권 관련 비정부기구(NGO)들은 미국 의회에 로비를 벌여 인권 탄압을 일삼는 외국 정치인과 기관을 향한 표적 제재 법안을 끌어내기도 한다.

 

 

일례로, 미국 의회가 방글라데시의 법 집행 기관에 의해 자행되고 있는 법외 살인(extrajudicial killing)에 책임 있는 관료와 정치인을 제재하는 법안을 통과시키자, 방글라데시에서 법외 살인이 사라지고 있다는 보도가 나올 정도로 미국 의회 제정(制定) 법률은 ‘물의 저지력(stopping power of water)’을 뚫고 국제적 파급력을 지닌다. 이런 측면에서 미국 의회는 대단히 강력한 연성 권력(soft power)을 쥐고 있다고 볼 수 있다.

 

 

미국 법률 탄생의 시작 Hopper

 

상원과 하원 모두 입법 권한

 

미국 의회는 상원(Senate)과 하원(House of Representatives)으로 구성되어 있고, 양원이 입법 과정에서 동등한 권한을 행사한다. 법안은 상·하원 의원이라면 누구나 제기할 수 있는데, 법안 제안자가 법안이나 결의안을 의회 서기에게 직접 제출하거나 Hopper라고 불리는 상자에 투입함으로써 입법 절차가 시작된다. 제출된 법안은 제출자 이름과 함께 접수 순서대로 접수번호가 부여된다.

 

 

법안은 공인법안(public bill)과 사익법안(private bill)으로 나뉘는데, 정부 재정에 관계되는 법안으로서 대부분 행정부처로부터 제안되는 법안은 공익법안이다. 일반적으로 법안은 하원에서는 ‘HR’, 상원에서는 ‘S’로 표시된다. 예를 들어, 민주당이 상원에 제출한 ‘투표 자유법’(Freedom to Vote Act)의 접수번호는 ‘S.2747’이다. 의장은 법안이 접수되면 번호와 건명만을 낭독하고 토론 없이 해당 상임위원회로 회부한다.

 

 

 

소관 상임위원회 심의 ☞ 본회의 상정

 

상임위원회는 법안을 접수한 후에 정부 관계기관의 의견을 청취하고, 위원회나 소위원회 차원에서 청문회를 개최하여 법안을 심의한다. 소위원회는 법안을 심의하고 나서 상임위원회에 조치 건의 혹은 수정을 제안한다. 상임위원회는 소위원회 건의를 본회의에 상정할 것인지를 투표로써 결정한다. 한편, 하원의 경우 위원회에서 통과된 법안 대부분은 규칙위원회에 회부·분류되어 본회의에 송부된다는 점이 상원에서와 차이가 있다. 법안이 본회의에 송부되면, 법안을 발의한 정당은 법안 통과를 관철하기 위한 과정을 책임질 간사(Floor Manager)를 선정한다.

 

 

하원 본회의에서는 모든 세입·세출법안과 직간접적으로 금전 및 재산에 관계되는 성격의 모든 법안은 전원위원회 의사일정(Union Calendar)에 상정된다. 그리고, 이를 제외한 나머지 모든 공익법안은 본회의 의사일정(House Calendar)에 상정된다. 반면, 상원의 의사일정에는 조약과 임명 동의를 위한 ‘Executive Calendar’ 하나만 존재한다.

 

 

호명기록 투표(roll call vote) 방식으로 의결하고 있는 미국 하원의 모습 

 

일반적으로 단순 과반수 찬성으로 의결

 

 

법안이 상·하원 본회의에 상정되면 표결에 앞서 토론에 들어가는데, 상원에서 토의는 무제한이라는 것이 특징이다. 그래서 상원에서 법안 표결에 반대하는 소수파 의원들이 ‘필리버스터(filibuster)'라 불리는 의사진행발언을 통해 법안 통과를 저지하기도 한다. 물론, 필리버스터를 막을 수 있는 장치가 전혀 없는 것은 아니다. 상원 재적 의원 5분의 3(60석) 찬성을 받으면 토론 종결(cloture)도 가능하여 법안 표결 절차로 넘어갈 수 있다.

 

 

법안 표결에는 구두 투표(voice vote), 기립투표(standing vote, division vote), 투표검사인(teller) 사용방법, 투표결과를 의사록에 기록하는 방법(recorded vote), 호명기록 투표(roll call vote) 5가지가 있다. 상원에서는 구두 투표, 기립투표, 호명기록 투표로 법안 표결 절차가 진행된다. 의사 결정 정족수를 살펴보면, 헌법개정, 대통령이 거부한 법안의 재의결, 조약의 비준 동의, 탄핵재판 판결 등은 재적의원 3분의 2이상 찬성을 받아야 통과되고, 나머지 모든 법안은 단순 과반수 찬성에 의해 결정된다.

 

 

 

대통령의 거부권은 10일 이내에 행사해야

 

 

법안은 상·하원에서 모두 통과되어야 대통령에게 송부될 수 있는데, 만약 어느 한쪽에서 법안에 수정을 가하고 양원이 차이점에 대해 완전한 합의에 이르지 못하면 양원협의회(Conference Committee)에서 법안을 심의해야 한다. 양원협의회는 각 원(院)에서 지명된 3~9명의 의원들로 구성된다. 심의과정에서 양원은 법안의 일정한 부분을 삭제하거나 새로운 입법조항을 삽입할 수 없다. 양원협의회에서 법안에 대해 합의가 도출되면 건의가 포함된 보고서가 양원에 제출된다. 양원이 보고서를 승인하면 각 원의 서기에 의해 등록되어 서기장의 확인을 받고, 법안은 하원의장과 상원의장의 서명을 받아 대통령에게 송부된다.

 

 

대통령은 송부된 법안에 10일 이내에 서명하거나 거부권(veto)을 행사해야 한다. 만약, 대통령이 해당 기간 안에 서명하거나 거부권을 행사하지 않으면 법안은 법률로서의 효력이 자동으로 발생한다. 대통령은 모든 법안에 대해 거부권을 행사할 수 있지만, 법안 내용 전체에 대해 거부권을 행사해야 한다. 부분 거부권 행사는 인정되지 않는다. 대통령은 거부권을 행사할 때 이의서를 첨부하여 법안을 발의한 의원에게 환부(還付)한다. 이를 ‘환부 거부’라고 한다.

 

 

 

환부받은 법률은 3분의 2 찬성으로 대통령 거부권 무효

 

 

법안을 환부받은 원(院)은 대통령의 이의서를 의사록에 수록한 후 본회의에서 호명표결 방식으로 표결에 회부한다. 표결에서 3분의 2 이상 찬성을 얻으면 이의서와 함께 법안을 타원(他院)에 회부한다. 타원에서도 법안이 재심결과 역시 3분의 2 이상 찬성을 얻으면, 대통령의 거부권은 무효가 된다. 이때 법안은 대통령의 서명 없이도 법률로서 확정된다.

 

 

한편, 대통령이 법안을 송부받고 고의로 일요일과 휴일을 제외한 10일 이내에 서명하지 않는 동안 의회가 휴회·폐회하면, 그 법안은 대통령의 정식 거부권 행사 없이도 자동으로 폐기(廢棄)된다. 미국 의회는 한 회기마다 독립적인 의사를 가지고, 전(前) 회기 의사가 다음 회기 의사를 구속하지 못한다는 회기불계속 원칙을 따르고 있어, 회기가 종료되면 회기 내 제출된 법안도 회기와 함께 운명을 다하는 것이다. 이를 ‘보류 거부’라고 한다. 마찬가지로 상원이나 하원 중 일원(一院)만 통과한 법안이 타원의 심의를 마치지 못해, 대통령에게 송부되지도 못한 상황에서 의회 회기가 종료되어버려도 법안은 완전히 폐기된다.

 

 

법안이 확정되면 매 회기(2년) 내의 일련번호를 부여한다. 예를 들어, 미국 의회가 2021년 12월 23일 확정한 ‘위구르 강제 노동 방지법’은 ‘Public Law No: 117-78’라는 일련번호를 부여받았는데, 여기서 ‘Public Law’는 ‘공익법안’임을 ‘No: 117-78’은 ‘제117회 의회의 78호 법률’임을 의미한다.

 

 

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최초 작성: 2022년 2월 5일

최종 수정: 2022년 2월 5일